Anfragebeantwortung zu Afghanistan: Fähigkeit der Taliban, Personen in Afghanistan aufzuspüren; Schutzfähigkeit des Staates [a-8498-2 (8499)]

14. August 2013
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Fähigkeit der Taliban, Personen in Afghanistan aufzuspüren
Informationen zur Fähigkeit der Taliban, Personen in ganz Afghanistan aufzuspüren, finden sich in folgender ACCORD-Anfragebeantwortung vom Februar 2013:
 
In seinen im August 2013 veröffentlichten Richtlinien zur Feststellung des internationalen Schutzbedarfs von Asylsuchenden aus Afghanistan führt das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UN High Commissioner for Refugees, UNHCR) an, dass angesichts des großen geographischen Einflussbereichs einiger regierungsfeindlicher Elemente eine praktikable interne Fluchtalternative für Personen, die dem Risiko ausgesetzt seien, Opfer dieser Gruppen zu werden, nicht verfügbar sein könnte. Es sei besonders wichtig, auf die operationale Fähigkeit der Taliban, des Haqqani-Netzwerks, der Hezb-e-Islami Hekmatyar und anderer bewaffneter Gruppen, Angriffe in allen Landesteilen (auch in Gebieten, die nicht unter der effektiven Kontrolle von regierungsfeindlichen Elementen stünden) zu verüben, hinzuweisen. Diese Fähigkeit werde beispielsweise durch Berichte über öffentlichkeitswirksame („high-profile“) komplexe Angriffe in städtischen Gebieten, die unter der effektiven Kontrolle regierungstreuer Kräfte stehen würden, unter Beweis gestellt:
„Given the wide geographic reach of some AGEs [Anti-Government Elements], a viable IFA/IRA [Internal Flight Alternative / Internal Relocation Alternative] may not be available to individuals at risk of being targeted by such groups. It is particularly important to note the operational capacity of the Taliban, the Haqqani network, Hezb-e-Islami Hekmatyar and other armed groups to carry out attacks in all parts of the country, including areas that are not under the effective control of AGEs, as evidenced for example by reports on high-profile complex attacks in urban areas under the effective control of pro-government forces.” (UNHCR, 6. August 2013, S. 73)
Schutzfähigkeit des Staates
In den Richtlinien schreibt UNHCR unter Bezugnahme auf verschiedene Quellen (Regierungsorganisationen, NGOs, internationale Organisationen, akademische Quellen) Folgendes zur Fähigkeit des afghanischen Staates, ZivilistInnen vor Menschenrechtsverletzungen zu schützen: Die afghanische Regierungsführung werde als besonders schwach angesehen. Ein hoher Level an Korruption, eine ineffektive Regierungsführung und ein Klima der Straffreiheit würden von BeobachterInnen als Faktoren genannt, die die Rechtsstaatlichkeit und die Fähigkeit des Staates, Schutz vor Menschenrechtsverletzungen zu bieten, schwächen würden. Die Rechenschaftspflicht für Menschenrechtsverletzungen sei Berichten zufolge weiterhin schwach ausgeprägt, außerdem habe es trotz früherer Verpflichtungen der Regierung nur wenig oder keine politische Unterstützung für die Weiterentwicklung von Mechanismen zur Übergangsjustiz gegeben. Eine Reihe staatlicher Akteure, die mit dem Schutz von Menschenrechten beauftragt seien, darunter die Afghanische Nationalpolizei und die Afghanische Lokalpolizei, würden laut Berichten in einigen Landesteilen selbst Menschenrechtsverletzungen begehen, ohne dafür bestraft zu werden. Darüber hinaus sei die Polizei in den meisten Gebieten nicht mit einem funktionierenden Justizsystem verbunden. Berichten zufolge beeinträchtige Korruption viele Teile des Staatsapparats auf nationaler Ebene, Provinzebene und lokaler Ebene. Es werde berichtet, dass im Jahr 2012 die Hälfte der afghanischen StaatsbürgerInnen, die Kontakt mit BeamtInnen gehabt hätten, Bestechungsgelder zahlen musste, um öffentliche Dienstleistungen in Anspruch nehmen zu können. Laut Berichten seien Korruption, Machtmissbrauch und Erpressungen innerhalb der Polizei weit verbreitet. Ebenfalls werde berichtet, dass das Justizsystem unter systematischer Korruption leide.
Der anhaltende Konflikt wirke sich negativ auf die Fähigkeit der Regierung aus, Menschenrechte zu schützen. Dies sei insbesondere in Gebieten der Fall, die unter der effektiven Kontrolle von regierungsfeindlichen Elementen stünden. Die Fähigkeit der Regierung, Menschenrechte zu schützen, werde in vielen Distrikten durch die schlechte Sicherheitslage und die große Anzahl von Angriffen durch regierungsfeindliche Elemente geschwächt. In ländlichen und instabilen Gebieten gebe es ein allgemein schwaches formales Justizsystem, das nicht in der Lage sei, zivile und strafrechtlich relevante Streitigkeiten in einer effektiven und verlässlichen Art und Weise zu entscheiden. Gemeinschaften, die in Gebieten unter der effektiven Kontrolle von regierungsfeindlichen Elementen leben würden, hätten oftmals nur sehr beschränkten Zugang zu Mechanismen oder Diensten der Regierung im Bereich Justiz. Von der Regierung ernannte Richter und Staatsanwälte seien Berichten zufolge aufgrund der Unsicherheit häufig nicht in der Lage, in solchen Gemeinschaften zu verbleiben. Regierungsfeindliche Elemente würden von dieser fehlenden Rechtsstaatlichkeit profitieren, um ihre eigenen, parallelen „Justizstrukturen“, die illegal seien, durchzusetzen. Die durch diese Strukturen verhängten Strafen wie Hinrichtungen und Amputationen würden laut afghanischem Gesetz kriminelle Handlungen darstellen. Opfer von Menschenrechtsverletzungen, die im Rahmen dieser parallelen Justizstrukturen begangen würden, hätten Berichten zufolge keinen Zugang zu staatlichen Rechtshilfemechanismen. Die Unterstützungsmission der Vereinten Nationen in Afghanistan (UN Assistance Mission in Afghanistan, UNAMA) habe angegeben, dass die Unfähigkeit der Regierung, Personen, die im Rahmen der parallelen Justizstrukturen Verbrechen begehen würden, zur Rechenschaft zu ziehen, vor dem Hintergrund der Sorgfaltspflicht selbst eine Menschenrechtsverletzung darstellen könnte:
„Afghan governance is perceived as particularly weak. High levels of corruption, ineffective governance and a climate of impunity are all reported by observers as factors that weaken the rule of law and undermine the ability of the State to provide protection from human rights violations. Accountability for human rights violations is reported to remain weak, and little or no political support has materialized for the advancement of transitional justice mechanisms, despite past commitments on the part of the Government. As noted above, a number of State actors tasked with protecting human rights, including the ANP [Afghan National Police] and ALP [Afghan Local Police], are themselves reported to commit human rights abuses with impunity in certain parts of the country. Moreover, in most areas the police are not linked to a functioning justice system, and in many areas there is no effective governance backing up the police. In June 2013 the UN High Commissioner for Human Rights warned that ‘recent appointments to the Afghanistan Independent Human Rights Commission (AIHRC) compromise its independence and effectiveness’. Corruption is reported to affect many parts of the state apparatus, on the national, provincial and local levels. In 2012, half of all Afghan citizens who had contact with public officials reportedly had to pay bribes to access public services. Within the police, corruption is reported to be endemic, as is the abuse of power and extortion. The justice system is similarly reported to suffer from systemic corruption.
The ongoing conflict negatively affects the Government’s ability to protect human rights, including in particular in areas under the effective control of AGEs. The capability of the Government to protect human rights is undermined in many districts by insecurity and the high number of attacks by AGEs. Rural and unstable areas suffer from a generally weak formal justice system that is unable to effectively and reliably adjudicate civil and criminal disputes. Communities under the effective control of AGEs often have very limited access to governmental justice mechanisms or services. Government-appointed judges and prosecutors are reportedly frequently unable to remain in such communities, due to insecurity. As noted above, AGEs take advantage of this rule of law vacuum to enforce their own parallel ‘judicial’ structures, which are illegal. Punishments such as executions and amputations meted out by these structures are criminal acts under Afghan law. Victims of the human rights abuses carried out by these parallel justice structures reportedly do not have access to government redress mechanisms. UNAMA notes that the Government’s inability to hold perpetrators of the crimes committed in the framework of parallel justice structures to account may itself amount to a violation of human rights under the principle of due diligence.” (UNHCR, 6. August 2013, S. 23-25)
In seinem Länderbericht zur Menschenrechtslage vom April 2013 (Berichtszeitraum 2012) schreibt das US-amerikanische Außenministerium (US Department of State, USDOS), dass die internationale Gemeinschaft mit der afghanischen Regierung zusammengearbeitet habe, um Sensibilisierungs- und Ausbildungsprogramme für PolizistInnen zu entwickeln und anzubieten. Zusätzlich zu den wichtigsten polizeilichen Fertigkeiten und internen Untersuchungsmechanismen zur Bekämpfung von Korruption und Missbrauch innerhalb der Polizei, hätten diese Programme den Schwerpunkt auf folgende Bereiche gelegt: Strafverfolgung, die Verfassung, Werte und ethnische Grundsätze, berufliche Weiterentwicklung, die Verhinderung häuslicher Gewalt und grundlegende Menschenrechtsstandards. Nichtsdestotrotz habe es weiterhin Menschenrechtsverletzungen gegeben. BeobachterInnen hätten sowohl die unzureichende Vorbereitung als auch die fehlende Sensibilität lokaler Sicherheitskräfte kritisiert.
Wie das USDOS weiters berichtet, habe die große Anzahl der Angriffe von regierungsfeindlichen Elementen in vielen Distrikten, vor allem im Süden des Landes, weiterhin die Fähigkeit der Zentralregierung zum Schutz der Menschenrechte eingeschränkt:
„The international community worked with the government to develop and offer awareness and police training programs. In addition to core policing skills and internal investigation mechanisms to curb security force corruption and abuses, these programs emphasized law enforcement, the constitution, values and ethics, professional development, the prevention of domestic violence, and fundamental standards of human rights. Nevertheless, human rights problems persisted; observers criticized the inadequate preparation and lack of sensitivity of local security forces.” (USDOS, 19. April 2013, Section 1d)
„The large number of attacks by AGEs continued to limit the capability of the central government to protect human rights in many districts, especially in the south.“ (USDOS, 19. April 2013, Section 1g)
Das USDOS führt weiters an, dass das Gesetz eine unabhängige Justiz vorsehe. In der Praxis sei die Justiz allerdings weiterhin unterfinanziert, unterbesetzt, ineffektiv und das Justizpersonal unzureichend ausgebildet gewesen. Bestechung, Korruption und Druck seitens Beamten, Stammesführern, den Familien von Angeklagten sowie Personen, die mit der Aufstandsbewegung in Verbindung stünden, hätten weiterhin die Unparteilichkeit der Justiz beeinträchtigt.
Das formale Justizsystem sei in städtischen Zentren, wo die Kontrolle der Regierung am stärksten sei, vergleichsweise stark ausgeprägt gewesen. Schwächer ausgeprägt sei es in ländlichen Gebieten gewesen, in denen rund 80 Prozent der afghanischen Bevölkerung leben würden. Landesweit hätten Gerichte, die Polizei und Gefängnisse weiterhin nicht mit voller Kapazität gearbeitet:
„The law provides for an independent judiciary, but in practice the judiciary continued to be underfunded, understaffed, inadequately trained, ineffective, and subject to threats, bias, political influence, and pervasive corruption. […] Bribery, corruption, and pressure from public officials, tribal leaders, families of accused persons, and individuals associated with the insurgency continued to impair judicial impartiality. […]
The formal justice system was relatively strong in urban centers, where the central government was strongest, and weaker in rural areas, where approximately 80 percent of the population lived. Nationwide, courts, police forces, and prisons continued to operate at less than full capacity. The judicial system continued to lack the capacity to handle the large volume of new and amended legislation. A lack of qualified judicial personnel hindered the courts. Some municipal and provincial authorities, including judges, had minimal training and often based their judgments on their personal understanding of Sharia, tribal codes of honor, or local custom.” (USDOS, 19. April 2013, Section 1e)
Die in Washington, D.C. ansässige NGO Freedom House schreibt in ihrem Jahresbericht zu politischen Rechten und bürgerlichen Freiheiten vom Jänner 2013 (Berichtszeitraum 2012), dass das Justizsystem willkürlich arbeite und die Justiz an vielen Orten auf der Grundlage einer Mischung von Rechtsordnungen von unzureichend ausgebildeten Richtern verwaltet werde. Korruption sei im Justizwesen weit verbreitet und Richter und Anwälte würden oftmals von lokalen Führern oder bewaffneten Gruppen bedroht. Die traditionelle Justiz sei insbesondere für die Bevölkerung in ländlichen Gebieten am wichtigsten.
Wie Freedom House weiters anführt, hätten das afghanische Militär und die afghanische Polizei im Jahr 2012 weiterhin unter unzureichender Ausbildung, Analphabetismus, Korruption, Beteiligung am Drogenhandel und hohen Desertionsraten gelitten:
„The judicial system operates haphazardly, and justice in many places is administered on the basis of a mixture of legal codes by inadequately trained judges. Corruption in the judiciary is extensive, and judges and lawyers are often subject to threats from local leaders or armed groups. Traditional justice is the main recourse for the population, especially in rural areas. […]
The Afghan military and police continued to be plagued in 2012 by inadequate training, illiteracy, corruption, involvement in drug trafficking, and high rates of desertion.” (Freedom House, Jänner 2013)
Das Center for Strategic and International Studies (CSIS), ein in Washington, D.C. ansässiger und nach eigenen Angaben überparteilicher („bipartisan“) Think Tank mit außenpolitischer Ausrichtung, schreibt in einem Bericht vom Mai 2013, dass sich die einzelnen Polizeiverbände hinsichtlich ihrer Fähigkeiten, des Levels an politischer Einmischung und Korruption sowie der Verbindungen zu mit Macht ausgestatteten Personen und kriminellen Netzwerken grundlegend voneinander unterscheiden würden. Jeder Polizeiverband verfüge über sehr gute Einheiten, jedoch gebe es innerhalb der größeren Polizeiverbände auch viele mittelmäßige und einige schlechte und korrupte Einheiten. Die Afghanische Nationalpolizei sei sehr divers und in einem wesentlich größeren Ausmaß der Politik, einflussreichen Personen und der Korruption ausgesetzt als die Afghanische Nationalarmee. In mindestens der Hälfte der afghanischen Distrikte würden die Afghanische Uniformierte Polizei und die Afghanische Grenzpolizei mangelnde Fähigkeiten aufweisen bzw. seien sehr schwach und korrupt:
„Each element of the police forces has a radically different mix of capabilities; and level of political interference, corruption, and ties to power brokers and criminal networks. Each element has very good units within it, but the larger elements all have many mediocre and some bad and corrupt units as well. […] The ANP is a very mixed force – subject to politics, power brokers, and corruption to a far greater extent than the ANA [Afghan National Army]. The AUP [Afghan Uniformed Police] and Afghan Border Police (ABP) are critically dependent on effective governance and the other elements of the rule of law – capabilities lacking or critically weak and corrupt in at least half the districts in the country.” (CSIS, Mai 2013, S. 92)
Die dänische Einwanderungsbehörde (Danish Immigration Service, DIS) zitiert in ihrem im Mai 2012 veröffentlichten Bericht zu einer Fact-Finding-Mission nach Kabul (vom 25. Februar bis zum 4. März 2012) verschiedene Quellen bezüglich der Schutzfähigkeit der Behörden:
Hinsichtlich der Möglichkeit, von den Behörden Schutz in Zusammenhang mit Konflikten am Herkunftsort zu erhalten, habe UNHCR Afghanistan angegeben, dass die allgemeine Wahrnehmung der Polizei in Afghanistan negativ sei. Im Allgemeinen würden die Menschen die Polizei als korrupt und schwach ansehen und es sei der letzte Ausweg, Schutz bei der Polizei und anderen Strafverfolgungsbehörden zu suchen. Auf die Frage, ob die Situation in großen Städten anders sei, habe UNHCR Afghanistan geantwortet, dass die Korruption in den Städten sogar noch ausgeprägter sei als in den ländlichen Gebieten. UNHCR Afghanistan habe betont, dass Menschen Schutz innerhalb ihrer Gemeinschaften und ethnischen Gruppen suchen würden.
Die dänische humanitäre Organisation Danish Refugee Council (DRC) habe erklärt, dass Personen, die in Kabul bedroht würden, wegen dem fehlenden Vertrauen und der weit verbreiteten Korruption nicht zur Polizei gehen würden. Wenn jemand bedroht werde und Schutz benötige, gebe es in jeder Siedlung einen Ältestenrat („Schura“), der für die Herstellung der sozialen Ordnung in der Siedlung zuständig sei. Alle Aktivitäten in der Siedlung würden durch diese Ältestenräte koordiniert. In einigen Siedlungen mit einer ethnisch gemischten Bevölkerung sei ein Vertreter jeder ethnischen Gruppe im Rat vertreten.
Die von AfghanInnen geführte Nicht-Regierungsorganisation Cooperation for Peace And Unity (CPAU), die sich für Frieden und soziale Gerechtigkeit einsetzt, habe angegeben, dass Personen, die Nachtbriefe („night letters“) oder andere Drohbotschaften erhielten, in der Regel nicht zur Polizei gehen würden, da diese in solchen Fällen normalerweise nichts unternehme. Dies sei selbst in Kabul der Fall.
Der International Organization for Migration (IOM) zufolge würden einige Personen, die in Kabul von den Taliban bedroht würden, Schutz bei den Behörden suchen. Viele würden dies jedoch nicht tun, da sie der Polizei nicht vertrauten. Allerdings sei hinzugefügt worden, dass einige der Mitglieder der Afghanischen Nationalpolizei immer aktiver würden und jüngst einige Maßnahmen in Fällen, die mit Kriminalität und Entführungen in Zusammenhang stünden, unternommen hätten.
Dem Internationalen Polizei-Koordinierungsausschuss (International Police Coordination Board, IPCB) zufolge sei die Afghanische Nationalpolizei ein Teil der Afghanischen Sicherheitskräfte, deren Fokus vorrangig auf Operationen zur Bekämpfung des Aufstandes gelegen habe. Es sei das Ziel des Polizeiausbildungsprogramms, die Afghanische Nationalpolizei so zu professionalisieren, dass sie sich mehr um die Bereiche Justiz und gute Regierungsführung („good governance“) kümmern werde. Die sich verändernde Rolle der Afghanischen Nationalpolizei sei nun eine Priorität des Ausbildungsprogramms. Laut dem IPCB könne die Fähigkeit der Afghanischen Nationalpolizei zur Strafverfolgung noch verbessert werden. Änderungen in diesem Bereich seien eingeleitet worden:
„Regarding the possibility to seek protection from the authorities in connection with conflicts in place of origin, UNHCR stated that the common perception of the police is negative in Afghanistan. In general, people consider the police to be corrupt and weak and it would be the last resort for people to seek protection with the police and other law enforcement agents. Asked if the situation would be different in the big cities, UNHCR replied that the corruption is even higher in the cities than in the country side. UNHCR emphasized that people seek protection within their communities and ethnic groups. In local areas, they will turn to the shuras/jirgas for assistance, but the shuras/jirgas are very rarely in Kabul and the only protection available is the protection given by one’s own ethnic group.
DRC [Danish Refugee Council] explained that if people were threatened in Kabul, they would not go to the police to ask for help because of the widespread corruption and a lack of trust in the police.
According to DRC, if somebody is threatened and need protection, there is a council of elders (‘shura’) in each settlement which is responsible for establishing social order in the settlement. All activities in the settlement are coordinated through these councils of elders. In some settlements with ethnically mixed inhabitants, there is a representative from each ethnic group in the council.
CPAU [Cooperation for Peace And Unity] pointed out that people usually do not go to the police when they receive night letters or any other threatening message, not even in Kabul, because , the police would normally not take any action in these cases.
According to IOM [International Organization for Migration], some people who are threatened by the Taliban in Kabul would seek protection with the authorities, but many will not because they do not trust the police. It was though added that some of the ANP staff are getting more and more active and has taken some action on cases related to criminality and kidnapping recently.
According to IPCB [International Police Coordination Board], the ANP is part of the Afghan National Security Forces (ANSF) whose main focus has been primarily counter‐insurgency operations. IPCB informed the delegation that it is the aim of the police training programme to professionalize the ANP in a way that the force will ultimately move away from the security cluster and towards justice and good governance. In the discussions about the development of ANP, the focus was initially on quantity of the force rather than quality of the individual policeman. The changing role of ANP in order to protect people has now become a priority in the training programme. According to IPCB, ANP’s law enforcement capability could be improved and changes in this area have started. That is why the biggest challenge is to develop the ANP into a law enforcement institution as part of the whole institutional reform programme in the Ministry of Interior (MOI). This exercise takes time as it is a challenge to change people’s perception of the police, according to IPCB. It was, however, added that there is a move in the population towards acceptance of the police.” (DIS, 29. Mai 2012, S. 8-9)
 
 

Quellen: (Zugriff auf alle Quellen am 14. August 2013)