22. April 2014

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1) Staatliche Schutzmechanismen für Opfer häuslicher Gewalt

Das US-amerikanische Außenministerium (US Department of State, USDOS) schreibt in seinem im Februar 2014 veröffentlichten Jahresbericht zur Menschenrechtslage (Berichtszeitraum 2013), dass häusliche Gewalt weiterhin ein Problem gewesen sei, vor allem gegenüber Frauen aus ländlichen Familien mit geringem Einkommen. Das Gesetz habe PolizistInnen dazu verpflichtet, Beschwerden zu akzeptieren und einzureichen, den Ort des Geschehens zu besuchen, Täter und ZeugInnen zu befragen, verwaltungsrechtliche Sanktionen zu vollstrecken und die Opfer an einen Schutzort zu bringen. Das Gesetz sehe auch Sanktionen gegen die Täter vor, darunter die Wegweisung, das Verbot der Nutzung von gemeinsamem Eigentum, das Verbot, das Opfer zu treffen, das Verbot des Zugangs zu Minderjährigen und verpflichtende Trainings mit dem Ziel der Verhaltensänderung. Die Behörden hätten dieses Niveau an Leistungen jedoch nur selten erbracht und nach Angaben von NGOs habe die Polizei Zurückhaltung an den Tag gelegt, bei Vorfällen einzuschreiten, die sie als interne Familienangelegenheiten erachtet habe.

Personen seien manchmal nicht wegen häuslicher Gewalt, sondern unter einem Verwaltungsstrafgesetz (Administrative Penalty Law) festgehalten worden, was eine Strafe von 15.000 Tögrög (neun Dollar) und eine Inhaftierung von bis zu 72 Stunden nach sich gezogen habe. Die Entscheidung, ob die Täter wegen Verwaltungsvergehen oder strafrechtlicher Vergehen angeklagt worden seien, sei abhängig gewesen von der Schwere der Verletzungen, die dem Opfer zugefügt worden seien. Es gebe keine strafrechtliche Bestimmung für häusliche Gewalt, weshalb für ein strafrechtliches Vergehen ein anderer Artikel des Strafgesetzbuches herangezogen werden müsste (beispielsweise der Artikel zu Körperverletzung). Zudem sei es nicht möglich, häusliche Gewalt anonym zu melden, die AnruferInnen hätten ihren Namen und den Aufenthaltsort bekannt zu geben, was Einzelpersonen davon abgehalten habe, häusliche Gewalt zu melden wegen der Befürchtung, dass ihre Identität dem Täter hätte preisgegeben werden können:

„Domestic violence remained a serious problem, particularly against women of low-income rural families. The law requires police to accept and file complaints, visit the site of incidents, interrogate offenders and witnesses, enforce administrative penalties, and take victims to a refuge. It also provides for sanctions against offenders, including expulsion from the home, prohibitions on the use of joint property, prohibitions on meeting victims and on access to minors, and compulsory training aimed at behavior modification. Authorities rarely provided this level of service and, according to NGOs, police were often reluctant to intervene in what were viewed as internal family matters.

Arrestees were sometimes held under an administrative penalty law rather than for domestic abuse, in which case they were fined 15,000 tugrugs (nine dollars) and detained for up to 72 hours before being released. The determination of whether to charge abusers with administrative or criminal offenses depended on the severity of physical injury inflicted on the victim. There is no criminal provision for domestic violence, so a criminal offence would have to be charged under another article of the Criminal Code (such as battery). Additionally, domestic violence cannot be reported anonymously and callers must give their names and location, thereby dissuading individuals from reporting domestic abuse due to fear their identity might be leaked to the perpetrator.” (USDOS, 27. Februar 2014, Section 6)

Das USDOS berichtet weiters, dass die Nationale Menschenrechtskommission der Mongolei (National Human Rights Commission, NHRC) unter Bezug auf Daten vorwiegend aus dem Jahr 2012 berichtet habe, dass der Anstieg der letzten Jahre, was die Anzahl der gemeldeten Fälle von häuslicher Gewalt und auch die Zahl der Opfer, die Hilfeleistungen von Krankenhäusern und NGO-betriebenen Schutzhäusern in Anspruch genommen hätten, betreffe, weiter angehalten habe. Dennoch hätten die Nationale Polizeibehörde (National Police Authority, NPA) und die NGO National Center Against Violence (NCAV) einen starken Rückgang im Vergleich zu 2012 bei der Anzahl der gemeldeten Fälle von häuslicher Gewalt registriert. Die Polizeibehörden hätten den Rückgang auf ihre präventive Arbeit und Bemühungen der Regierung und von NGOs zurückgeführt. Die strafrechtliche Verfolgung von häuslicher Gewalt sei weiterhin schwierig gewesen. Die Regierung habe zwar 2005 ein Gesetz zu häuslicher Gewalt verabschiedet, um den Opfern mehr Schutz zu bieten, das Strafgesetz sei jedoch nicht dahingehend abgeändert worden, dass häusliche Gewalt ein Straftatbestand geworden sei. Dies habe sich negativ auf die Möglichkeit ausgewirkt, Instrumente wie einstweilige Verfügungen zu nutzen und Verdächtige wegen häuslicher Gewalt anzuklagen. Die Täter seien eher wegen tätlichen Angriffs, Zufügung eines Schadens für die Gesundheit, ungebührlichen Verhaltens oder Rowdytums strafrechtlich verfolgt werden, denn wegen häuslicher Gewalt. Daher sei es extrem schwierig gewesen, genaue statistische Angaben in Bezug auf die strafrechtliche Verfolgung von und Verurteilungen wegen häuslicher Gewalt zu erhalten. Darüber hinaus habe das Gesetz keine Zuständigkeit festgelegt, was die Vollstreckung von einstweiligen Verfügungen anbelange. Die Mongolian Women’s Legal Association habe berichtet, dass dadurch einstweilige Verfügungen, selbst wenn sie erlassen worden seien, kaum überwacht und vollstreckt worden seien.

Das NCAV habe berichtet, dass es in den ersten neun Monaten des Jahres 2013 an seinen sieben Standorten 118 Personen eine vorübergehende Unterkunft zur Verfügung gestellt habe und 102 Personen eine psychische und rechtliche Beratung habe zukommen lassen. Von denjenigen, die um eine vorübergehende Unterkunft bei NCAV angesucht hätten, seien 102 wegen häuslicher Gewalt an die NGO herangetreten. Das NCAV habe weiterhin Vorbeugungskampagnen ohne staatliche Unterstützung durchgeführt. Die Regierung habe weiterhin Verträge mit NGOs abgeschlossen, um den Opfern Dienstleistungen zu bieten. Im November 2013 habe beispielsweise das NCAV 40,1 Millionen Tögrög (23.287 US-Dollar) vom Ministerium für Bevölkerungsentwicklung und Sozialfürsorge und 33,6 Millionen Tögrög (19.510 US-Dollar) vom Justizministerium für die Unterstützung von Opfern häuslicher Gewalt erhalten:

„Citing primarily 2012 data, the NHRC [National Human Rights Commission] reported that cases of domestic violence, as well as the number of victims seeking assistance from hospitals and NGO-run shelters, continued the upward trend of recent years. Nevertheless, the NPA [National Police Authority] and the NGO National Center Against Violence (NCAV) noted a sharp drop in the number of domestic violence reports compared with 2012. In the first nine months of the year, the NPA received 284 reports of domestic violence, down from 415 for the same period in 2012. Police authorities attributed the decline to their crime prevention work and the efforts of the government and NGOs, such as establishing a ‘one-window’ service center to make access to various services easier and more streamlined. Prosecuting domestic violence remained difficult. While the government adopted the Domestic Violence Law in 2005 to provide more protection for victims of domestic abuse, the criminal law has not been amended to make domestic violence a criminal offense, negatively affecting the ability to use such tools as restraining orders and to bring charges of domestic abuse against suspects. Offenders were prosecuted under criminal codes involving assault, infliction of injury to health, disorderly conduct, or hooliganism, rather than for domestic abuse. As a result, obtaining accurate statistics on prosecutions and convictions for domestic violence was extremely difficult. Moreover, the law fails to assign responsibility to particular agencies to execute restraining orders. The Mongolian Women’s Legal Association reported that, as a result, even when issued, restraining orders were poorly monitored and enforced.

The NCAV stated that in the first nine months of the year, it provided temporary shelter to 118 persons (67 women and 51 children) at its seven locations and provided psychological and legal counseling to 102 individuals. Of those who sought shelter at the NCAV, 102 came because of domestic violence, seven because of sexual abuse, and nine because they were homeless. The NCAV continued domestic violence prevention campaigns without governmental support. The government continued to contract with NGOs to provide services to victims. For example, through November the NCAV received 40.1 million tugrugs ($23,287) from the Ministry of Population Development and Social Welfare and 33.6 million tugrugs ($19,510) from the Ministry of Justice to assist victims of domestic violence.” (USDOS, 27. Februar 2014, Section 6)

In einem im Jänner 2014 veröffentlichten gemeinsamen Bericht von The Advocates for Human Rights, einer in Minneapolis ansässigen nicht gewinnorientierten Menschenrechtsorganisation, und dem mongolischen National Center Against Violence (NCAV), einer NGO, die gegen häusliche und sexuelle Gewalt Frauen und Kindern gegenüber auftritt, wird berichtet, dass nach Schätzungen des NCAV jede dritte Frau in der Mongolei 2010 Opfer von häuslicher Gewalt geworden sei. Obwohl statistische Angaben zu häuslicher Gewalt in der Mongolei nicht ohne weiteres verfügbar seien, hätten lokale Polizeiabteilungen berichtet, dass ein großer Teil der eingegangenen Anrufe mit häuslicher Gewalt in Zusammenhang stehe. Auch die Statistik der Haftstrafen zeige die Verbreitung von häuslicher Gewalt. 2007 seien ungefähr die Hälfte aller wegen Verwaltungsvergehen Inhaftierten und ein Viertel der wegen strafrechtlicher Vergehen Inhaftierten wegen häuslicher Gewalt in Haft gewesen.

2004 habe die mongolische Regierung das Gesetz zur Bekämpfung der häuslichen Gewalt (LCDV) verabschiedet. Viele der Bestimmungen des Gesetzes sind entscheidend für den Schutz mongolischer Frauen vor häuslicher Gewalt, darunter auch die Bestimmungen zu einstweiligen Verfügungen.

Im Gegensatz zum Fortschritt, den die Verabschiedung des LCDV dargestellt habe, sei die Implementierung des Gesetzes durch den Mangel an Orientierung in Bezug auf die Verantwortlichkeit für die Durchführung spezifischer Bestimmungen des Gesetzes, durch fehlende Harmonisierung des LCDV und damit in Zusammenhang stehenden Gesetzen, knappe Ressourcen und fehlende Bildung über das Gesetz behindert worden. Diese Herausforderungen seien durch die geringe Anzahl von einstweiligen Verfügungen, die seit der Verabschiedung des LCDV erlassen worden seien, offensichtlich geworden. Nach Angaben des NCAV seien nur wenige einstweilige Verfügungen seit dem Inkrafttreten des LCDV erlassen worden, die meisten davon in Ulanbaatar. Mehrere InterviewparterInnen außerhalb der Hauptstadt hätten berichtet, dass dort, wo sie sich befänden, noch nie einstweilige Verfügungen erlassen worden seien.

Es gebe mehrere Hindernisse beim Erlassen von einstweiligen Verfügungen in der Mongolei. Erstens verhindere ein weit verbreiteter Mangel an Wissen über häusliche Gewalt und das LCDV, dass Frauen um eine Entscheidung ansuchten. Viele Opfer würden die erlebte häusliche Gewalt als normal ansehen und seien sich der Rechtsmittel, die ihnen das LCDV biete, nicht bewusst. Staatliche Akteure würden diese Einstellung oftmals teilen und perpetuieren. Einige PolizistInnen, StaatsanwältInnen und SozialarbeiterInnen wüssten nichts über das LCDV und würden Vorstellungen, die die Bewahrung der Familie fördern würden, einen höheren Stellenwert einräumen als dem Schutz der Opfer von häuslicher Gewalt. Daher würden viele Frauen statt auf die Rechtsmittel zurückzugreifen, die ihnen das LCDV biete, sich an Schutzhäuser wenden oder sich scheiden lassen, um der Gewalt zu entkommen. Zudem sei die Fehleinschätzung weit verbreitet, dass Alkoholismus und Abhängigkeit zu den Hauptgründen für häusliche Gewalt in der Mongolei zählen würden. Diese Fehleinschätzung manifestiere sich in der staatlichen Reaktion, da das Rechts- und das Justizsystem den Kampf gegen Alkohol Priorität gegenüber dem Kampf gegen Gewalt einräumen würden:

„These alarming global statistics are reflected in Mongolia, where the National Center Against Violence (NCAV) estimates that one in three Mongolian women was a victim of domestic violence in 2010. Although national statistics on domestic violence in Mongolia are not readily available, local police departments reported that a high percentage of the calls received are related to domestic violence. For example, one police station reported an average of 63 domestic violence calls per week. The prevalence of domestic violence is also evident in statistics on punitive detention. In 2007, approximately one-half of all administrative detainees and one-quarter of criminal detainees were held for domestic violence offenses. […]

In 2004, the Mongolian government took an important step towards ending domestic violence by enacting the Law to Combat Domestic Violence (LCDV). […] The LCDV contains many provisions that are critical to protecting Mongolian women from domestic violence, including provisions for restraining orders. […]

In spite of the progress that the LCDV represented, implementation of the law has been hindered by lack of direction regarding responsibility for carrying out specific provisions of the act, lack of harmonization between the LCDV and related legislation, scarce resources, and lack of education about the act. These challenges have become evident in the small number of restraining orders that have been issued since the law’s enactment. According to NCAV, only a few restraining orders have been issued in Mongolia since the LCDV took effect in 2005, with the majority issued in the capital of Ulaanbaatar. Several interviewees outside of the capital reported that there had never been a restraining order issued in their location.

Several barriers impede the issuance of restraining orders in Mongolia. First, a pervasive lack of knowledge about domestic violence and the LCDV prevents women from coming forward to seek orders. Many victims view the domestic violence they suffer as normal and are unaware of the remedies available to them through the LCDV. Often government actors share and perpetuate these attitudes. Some police, prosecutors, judges, and social workers do not know about the LCDV and hold harmful attitudes that promote preservation of the family over protection of domestic violence victims. Thus, instead of availing themselves of the LCDV’s remedies, many women turn to shelters or divorce to escape the violence. There is also widespread misperception that alcohol abuse and dependency is a main cause of domestic violence in Mongolia. This perception manifests itself in the government response, where the legal and justice system prioritizes addressing alcoholism over violence.” (The Advocates for Human Rights; National Center Against Violence, Jänner 2014, S. 1-2)

The Advocates for Human Rights und das National Center Against Violence (NCAV) berichten im Jänner 2014 weiters, dass selbst wenn sich Frauen der Rechtsmittel bewusst seien und versuchen würden, diese zur Verfügung gestellt zu bekommen, rechtliche und prozessuale Hürden diesen Prozess schwierig, wenn nicht sogar unmöglich machen würden. Viele Gerichte würden eine Risiko-Einschätzung verlangen, die eine ausreichend große Gefahr bestätige, bevor sie eine einstweilige Verfügung erlassen würden, obwohl dies rechtlich nicht verankert sei. Es sei nicht unkompliziert, eine Risiko-Einschätzung zu erlangen, da sowohl ein Polizeibeamter als auch ein Sozialarbeiter einen Vordruck ausfüllen müssten. Personen dieser Gruppen würden jedoch nicht immer kooperieren und den Vordruck nicht rechtzeitig ausfüllen. Zudem würden die Gerichte üblicherweise eine gerichtsmedizinische Dokumentation der Verletzungen des Opfers verlangen, um den Einsatz einer einstweiligen Verfügung abwägen zu können. Um diese Bescheinigung zu erhalten müssten die Opfer mit noch frischen Verletzungen mehrere Probleme bewältigen, darunter lange Strecken, Gebühren für die gerichtsmedizinische Einschätzung, Überweisungserfordernisse und begrenzte Öffnungszeiten. Fast in der ganzen Mongolei gebe es keine kostenlose oder preisgünstige rechtliche Beratung, müssten die Opfer diesen mühseligen Prozess selbst steuern, weshalb ihre Chancen, eine einstweilige Verfügung zu erreichen gering bis nicht vorhanden seien. Für Frauen in ländlichen Gebieten, die weit entfernt von staatlichen Diensten leben würden, würde die Distanz beim Erhalt der erforderlichen Dokumentation ein noch größeres Problem darstellen.

Selbst wenn eine einstweilige Verfügung erlassen werde, würde die fehlende Harmonisierung des LCDV und damit in Zusammenhang stehenden Gesetzen deren Umsetzung und Durchsetzung stark behindern. Viele einstweilige Verfügungen würden nie durchgesetzt, weil die Sprache des LCDV vage gehalten sei, eine Anwendbarkeit strafrechtlicher Bestimmungen nicht anerkannt werde und Zuständigkeiten in Bezug auf ihre Durchsetzung nicht zugewiesen seien. Die Täter würden die Verfügungen häufig ohne Konsequenzen verletzen. Dieser Mangel an Durchsetzung und bei der Verhängung von Sanktionen beim Verletzen einer einstweiligen Verfügung sei das Hauptproblem bei der staatlichen Reaktion auf häusliche Gewalt. Polizeibeamte würden dazu neigen, Verwarnungen auszusprechen, oder würden einfach gar nicht reagieren, wenn ein Täter eine einstweilige Verfügung verletze. Ohne Durchsetzung und angemessene Sanktionen seien die Opfer weiterhin in Gefahr und eine einstweilige Verfügung bleibe lediglich ein Papier, das die Täter ignorieren könnten:

„Even when women are aware of and try to obtain remedies through the LCDV, legal and procedural hurdles make the process difficult, if not impossible. Although not legally mandated, many courts require a risk assessment form showing a sufficient level of danger before they will issue a restraining order. Obtaining a risk assessment is not straightforward, however, as it requires both a police officer and social worker to complete this form, and these actors do not always cooperate nor do they punctually complete the form. In addition, courts typically require forensic documentation of the victim’s injuries to merit a restraining order. Victims must overcome long distances, fees for the forensic evaluation, referral requirements, and limited operational hours—while their injuries are still fresh—to obtain this certificate. Where free or low-cost legal services are absent—which is the case in most of Mongolia—victims must navigate this arduous process by themselves. As a result, their chances of success in obtaining a restraining order are low to non-existent. For women living in rural areas far from government services, the distance poses even greater burdens for them to obtain the needed documentation.

Even when a restraining order is issued, lack of harmonization of the LCDV with related laws seriously hinders its implementation and enforcement. […] As a result of the vague language in the LCDV, the failure to recognize the applicability of the criminal provision, and the lack of assigned responsibility for enforcement, many restraining orders are never enforced. Perpetrators repeatedly violate their orders without consequence. This lack of enforcement and failure to impose sanctions for violating a restraining order is a key problem in the government’s response to domestic violence. Police officers tend to issue warnings or simply fail to respond when a perpetrator violates a restraining order. Without enforcement and proper sanctions, victims remain in danger, and restraining orders are nothing more than a piece of paper that perpetrators are free to ignore.” (The Advocates for Human Rights; National Center Against Violence, Jänner 2014, S. 2-3)

In dem Bericht von The Advocates for Human Rights und dem National Center Against Violence (NCAV) vom Jänner 2014 wird auch erläutert, dass das Strafverfolgungssystem die Täter nicht zur Verantwortung ziehe, da die aktuelle Strafgesetzgebung keine direkten Bestimmungen zu häuslicher Gewalt enthalte und staatliche Akteure Vergehen in Zusammenhang mit häuslicher Gewalt nicht prioritär verfolgen würden. Die mongolische Regierung wende üblicherweise eher das Verwaltungsstrafgesetz (Administrative Penalty Law) und nicht das Strafgesetzbuch bei häuslicher Gewalt an. Weder im Verwaltungsstrafgesetz noch im Strafgesetzbuch gebe es spezielle Bestimmungen zu häuslicher Gewalt, weshalb die Strafverfolgungsbehörden andere Bestimmungen anwenden würden, die entweder unangemessene Sanktionen nach sich ziehen würden oder mit vielen Hindernissen im Gesetz und in der Praxis in Bezug auf die Beweisführung und das Verfahren verbunden seien. Polizisten würden am häufigsten die Bestimmungen zu Intoxikation und Rowdytum aus dem Verwaltungsstrafgesetz heranziehen. Die Strafen seien in diesen Fällen nur kurze Inhaftierungen oder Geldstrafen, die potentiell die Opfer bestrafen würden. Manchmal würden Polizisten selbst diese schwachen Strafen nicht verhängen und den Bitten der Opfer nachgeben, den Täter nicht zu bestrafen.

Da es keine strafrechtlichen Bestimmungen zu häuslicher Gewalt gebe, seien Polizisten und Staatsanwälte auf allgemeine strafrechtliche Bestimmungen zu Körperverletzung angewiesen, beispielsweise das Zufügen körperlicher Verletzungen oder Folter. Bevor die Polizei einen Fall von häuslicher Gewalt wegen strafrechtlich relevanter Strafverfolgung an den Staatsanwalt weiterleite, müsse das Opfer eine gerichtsmedizinische Dokumentation erstellen lassen, die zeige, dass die Verletzungen schwer genug seien, um eine strafrechtliche Anklage zu rechtfertigen. Aber der Erhalt einer gerichtsmedizinischen Bescheinigung könne sehr aufwendig und belastend sein. Selbst wenn das Opfer eine gerichtsmedizinische Bescheinigung erhalte und der Staatsanwalt eine strafrechtliche Anklage gegen den Täter erhebe, könne der Staatsanwalt den Fall immer noch schließen, wenn sich Opfer und Täter versöhnen würden oder das Opfer darum bitte, dass der Fall fallengelassen werde. Genau wie bei den einstweiligen Verfügungen würden die wirtschaftliche Abhängigkeit der Opfer von den Tätern und ihre Anfälligkeit für die Ausübung von Zwang und weiterer Gewalt sie oft davon abhalten, mit den Strafverfolgungsbehörden zu kooperieren. In den Fällen, in denen die strafrechtliche Verfolgung zu einer Verurteilung führen würde, seien die Urteile zu milde, als dass sie zu einem wirksamen Ende der Gewalt führen würden, wenn der Täter freigelassen werde.

Obwohl im LCDV auf Schutzhäuser hingewiesen werde und diese eine wesentliche Komponente im Kampf gegen häusliche Gewalt seien, stünden kaum Schutzhäuser in der Mongolei zur Verfügung. Derzeit gebe es nur ein voll funktionsfähiges Haus mit 20 Betten. Vier andere Schutzhäuser seien wegen fehlender Finanzierung geschlossen worden. Zudem sei der Bedarf an Schutzhäusern in den ländlichen Gebieten der Mongolei besonders akut, da Frauen dort oft gezwungen seien, weite Strecken zu reisen, um Sicherheit zu finden. Ohne Schutz durch Schutzhäuser sei es für die Täter in der Mongolei ein Leichtes gewesen, Opfer, die versucht hätten zu flüchten, zu stalken, zu bedrohen, zu verletzen und sogar zu töten. Neben dem Mangel an Schutzhäusern hätten Opfer in der Mongolei keinen Zugang zu einer Reihe von sozialen Diensten und zu Unterstützungsleistungen, vor allem wegen mangelnder Finanzierung. Sozialarbeiter, Polizisten und Rechtsberater hätten von hohen Arbeitsbelastungen berichtet, die verhindert hätten, dass sie adäquat auf die Bedürfnisse von Opfern häuslicher Gewalt hätten eingehen können. Diese Bedürfnisse seien vor allem in den ländlichen Gebieten sehr groß:

„In addition, the criminal system response in Mongolia fails to hold offenders accountable because current penal legislation does not directly address domestic violence, and government actors do not prioritize pursuing domestic violence offenses. The Mongolian government typically applies the Administrative Penalty Law rather than the Criminal Code in dealing with domestic violence offenders. Both the administrative and criminal laws lack specific provisions on domestic violence, so law enforcement personnel turn to other provisions that either carry inappropriate punishments or are fraught with evidentiary and procedural obstacles in both law and practice. Police officers most often rely on the intoxication and hooliganism provisions of the Administrative Penalty Law. These punishments, however, impose only short-term detentions or fines that potentially punish victims. Moreover, police do not always impose even these weak punishments because they defer to victims’ requests not to punish the perpetrator.

In the absence of criminal domestic violence provisions, police and prosecutors rely on general criminal assault provisions, such as infliction of bodily injury and torture. Before police will refer domestic violence cases to the prosecutor for such criminal-level prosecution, the victim must produce forensic documentation showing that her injuries are serious enough to merit criminal charges. But, as mentioned above, obtaining a forensic certificate can be an onerous ordeal. Even if the victim obtains forensic documentation and the prosecutor brings charges against the perpetrator, the prosecutor may still close the case if the victim and perpetrator reconcile or the victim requests that the case be dropped. As with restraining orders, victims’ economic dependency on the perpetrators and their vulnerability to coercion and further violence often deters them from cooperating with a criminal prosecution. In those cases where prosecution leads to a conviction, sentences are too lenient to effectively end the violence when the perpetrator is released. […]

Although shelters are referenced throughout the LCDV and are an essential component of any system to combat domestic violence, they are rarely available in Mongolia. There is currently only one fully functioning shelter with 20 beds. Four other shelters have closed due to lack of funding. Moreover, the need for shelters in rural areas of Mongolia is particularly acute, where women are often forced to travel great distances to seek safety. Without the protection of shelters, perpetrators in Mongolia have easily stalked, threatened, hurt, and even killed victims who were trying to escape.

In addition to a lack of shelters, victims in Mongolia do not have access to a number of other essential social services and support, largely due to a lack of funding. Social workers, police, and legal aid providers reported heavy caseloads that prevented them from adequately addressing the needs of domestic violence victims. These needs are particularly severe in rural areas.“ (The Advocates for Human Rights; National Center Against Violence, Jänner 2014, S. 3-4)

In Asia, eine Website, auf der Analysen zu Entwicklungen im asiatischen Raum zur Verfügung gestellt werden und die von der Asia Foundation, einer nicht gewinnorientierten NGO betrieben wird, veröffentlicht im Dezember 2013 einen Artikel, in dem darüber berichtet wird, dass laut Angaben der UNO zumindest eine von fünf Frauen in der Mongolei von häuslicher Gewalt betroffen sei. In den drei vorangegangenen Jahren seien 43 Personen in Folge häuslicher Gewalt in der Mongolei getötet und 982 verletzt worden. 87 Prozent dieser Personen seien weiblich. Häusliche Gewalt sei in der Mongolei ein Verbrechen im Verborgenen und nur sehr wenige Opfer würden Fälle der Polizei melden, weshalb es viel mehr Opfer häuslicher Gewalt gebe, als die offiziellen Statistiken angeben würden. Da 34 Prozent der mongolischen Bevölkerung unter 18 Jahre alt seien, sei die Jugend besonders verletzlich in Bezug auf häusliche Gewalt. 2004 sei in der Mongolei ein Gesetz gegen häusliche Gewalt verabschiedet worden. Dies sei ein wichtiger Schritt nach vorne bei der Förderung von Frauenrechten gewesen. MenschenrechtsaktivistInnen und -Organisationen in der Mongolei seien jedoch besorgt, dass das Gesetz weiter gestärkt werden müsse, um Opfern häuslicher Gewalt in der Mongolei adäquaten Schutz zu bieten. Seit der Verabschiedung des Gesetzes seien nur 41 einstweilige Verfügungen erlassen worden und keine davon sei von einem Gericht durchgesetzt worden:

„Every year, a ‘16 Days of Activism against Gender-Based Violence’ campaign is held across the globe, including in Mongolia, to increase awareness about this global pandemic.

This year in Mongolia, the spotlight was shone on domestic violence through another campaign called ‘Our Voices,’ which provided survivors of domestic violence an opportunity to voice their struggle. According to UN data, domestic violence affects at least one in five women in Mongolia. In the last three years, 43 people have been killed and 982 injured as a result of domestic violence in Mongolia. Eighty-seven percent of these victims are women. Domestic violence is a hidden crime in Mongolian society with a very few victims actually reporting cases to the police, so like in most countries, there are many more silent victims of domestic violence than the official statistics reveal. Because 34 percent of Mongolia’s population is under the age of 18, its youth are especially vulnerable to domestic violence.

In 2004, Mongolia passed its first domestic violence law that aims to ‘protect the rights of victims, to provide safety, to impose liability on offenders, to define roles and responsibilities of the government, non-government organizations, citizens, and other entities to combat and prevent domestic violence.’ […] While this was an important step forward in advancing women’s rights, human rights activists and organizations in Mongolia are concerned that the law needs to be further strengthened to provide adequate protection to victims of domestic violence. Since the law was enacted, only 41 protective restraining orders have been issued, and none have been enforced by a court. “ (In Asia, 18. Dezember 2013)

In einem im Mai 2013 veröffentlichten Bericht der UNO-Sonderberichterstatterin über extreme Armut und Menschenrechte, Magdalena Sepúlveda Carmona, an den UNO-Menschenrechtsrat (UN Human Rights Council, HRC) vom Mai 2013 wird erwähnt, dass Berichten zufolge häusliche Gewalt in der Mongolei weiterhin als private Angelegenheit angesehen werde, auch innerhalb der Strafverfolgungsbehörden. Die Strafverfolgungsrate sei niedrig und es gebe zu wenige Schutzhäuser, medizinische Dienste und Rehabilitationsdienste sowie Nationale Leitsysteme für Opfer:

„The Special Rapporteur received reports that domestic violence continues to be seen as a private matter in Mongolia, including among law enforcement personnel. Prosecution rates are low and there is a lack of provision of shelters, medical and rehabilitation services, as well as referral mechanisms for victims. Concerns have also been raised that the Law on Fighting Domestic Violence (2005), which is reportedly under review, does not contain any explicit provision for ensuring child protection.“ (HRC, 30. Mai 2013, S. 7)

Der Bericht der UNO-Sonderberichterstatterin über extreme Armut und Menschenrechte vom Mai 2013 erwähnt weiters, dass es Hinweise darauf gebe, dass es zunehmende gesellschaftliche Spannungen und höhere Raten von häuslicher Gewalt in den armen städtischen Gebieten gebe, in denen es weniger Arbeitsmöglichkeiten für Frauen gebe:

„Evidence suggests that increased social tensions and higher rates of domestic violence exist in these urban poor areas, where there are also fewer job opportunities for women, and women who do manage to find work are reportedly paid less than their male counterparts.“ (HRC, 30. Mai 2013, S. 12)

In einem Bericht der National Human Rights Commission of Mongolia (NHRC) aus dem Jahr 2013 wird erläutert, dass laut Polizeistatistiken 284 Frauen im Jahr 2010, 420 Frauen im Jahr 2011 und 534 Frauen im Jahr 2012 häusliche Gewalt gemeldet hätten. Dieses Verbrechen geschehe in der Gesellschaft im Verborgenen. Die Opfer würden oft keine Meldung bei der Polizei machen, obwohl häusliche Gewalt auf allen Ebenen der Gesellschaft vorkomme. Opfer häuslicher Gewalt würden beim National Center against Violence (NCAV) Unterstützung suchen und im Schutzhaus (Protection House) Zuflucht, wenn ihr Leben und ihre Gesundheit in großer Gefahr seien. Die Anzahl der Opfer, die sich an das Schutzhaus wende, steige jedes Jahr. Heute gebe es nur ein Schutzhaus, das vom NCAV betrieben werde. Es gebe nur ein oder zwei NGOs, die Opfern häuslicher Gewalt im Schutzhaus Dienste anbieten würden, darunter auch psychologische Beratungen, was gleichbedeutend sei mit der Tatsache, dass die Regierung diese wesentlichen Dienste nicht anbiete. Die Anzahl der Opfer häuslicher Gewalt, die Unterstützung suche, steige jeden Monat. Gleichzeitig sinke die Anzahl der Verbrechen, die von Opfern häuslicher Gewalt gegenüber den Tätern verübt würden, nicht. Die Anzahl der Verbrechen, die mit häuslicher Gewalt in Zusammenhang stehe, steige zwar, die Implementierung des Gesetzes gegen häusliche Gewalt bleibe jedoch ineffizient. Der Hauptgrund dafür sei der Mangel an einem umfassenden Rechtsrahmen. Das Gesetz sei ohne ein paar notwenige Bestimmungen verabschiedet worden und relevante Änderungen an andere Gesetzen seien bisher nicht vorgenommen worden. Nach dem Inkrafttreten des Gesetzes seien beispielsweise 41 Beschlüsse hinsichtlich des Schutzes und der Sicherheit von Opfern vom Gericht erlassen worden. Leider sei bislang keiner der Beschlüsse umgesetzt worden:

„According to police statistics, 284 women in 2010, 420 women in 2011 and 534 women in 2012 respectively, reported that they were victims of domestic violence. This crime is hidden in society. Its victims do not often submit reports to the police, even though domestic violence occurs at all levels of society.

Victims of domestic violence seek assistance from the National Center against Violence (‘NCAV’) and seek refuge in the Protection House when their life and health are at a great risk. The number of victims who approach the protection house is increasing each year. As of 2012, 64.2% of the clients were children. Today there is only one protection house which is run by NCAV.

There are only one or two NGOs that provide services including psychological counseling to victims of domestic violence at the protection house. In other words, government is not providing these vital services.

The number of victims of domestic violence who seek assistance from a hospital or all-in-one service window is increasing every month. In addition, the number of crimes committed by victims of domestic violence against their abusers is not decreasing. While the number of crimes related to the domestic violence is increasing, the implementation of the Law against Domestic Violence remains inefficient. The main factor responsible for the poor implementation of the Law is the lack of a comprehensive legal environment. The Law was passed without a number of necessary regulations and relevant amendments have not been made to other laws yet. For instance, after the enforcement of the Law against Domestic Violence, the court issued 41 resolutions regarding the protection and safety of victims. Unfortunately no resolutions have been implemented so far.“ (NHRC, 2013, S. 82-83)

2) Situation auf dem Arbeitsmarkt für Frauen

Das nationale statistische Büro der Mongolei veröffentlicht im April 2014 Daten mit Stand März 2014, denen zufolge 34.300 Personen Ende März 2014 arbeitslos gewesen seien, was einen Rückgang von 2,6 Prozent sei im Vergleich zum selben Zeitraum im Vorjahr:

„The number of unemployed reached 34.3 thousand at the end of March 2014, reflecting an decreased by 917 persons or 2.6 percent compared to same period of the previous year.“ (National Statistical Office of Mongolia, 11. April 2014)

EurasiaNet, eine vom Central Eurasia Project des Open Society Institute betriebene Website, die Informationen und Analysen zu politischen, wirtschaftlichen und sozialen Themen zur Verfügung stellt, berichtet im August 2013, dass die Wirtschaft in der Mongolei zwar wegen des Bergbaus schnell wachse, dennoch gebe es anhaltende Arbeitslosigkeit, eine sich öffnende Einkommensschere und eine Armutsrate von 30 Prozent. Die Führung des Landes verspreche nun, die Wirtschaft zu diversifizieren mit dem Ziel, Jobs zu schaffe und mehr Personen über die Armutsgrenze zu heben. Die Mongolei laufe derzeit ein großes Risiko, in hohem Maße vom Export natürlicher Ressourcen abhängig zu werden. Die Bergbauindustrie mache derzeit etwa ein Drittel des BIP und 89,2 Prozent aller Exporte des Landes aus. In diesem Sektor seien jedoch nur vier Prozent aller Arbeitskräfte beschäftigt. Im traditionellen Landwirtschaftssektor seien ungefähr 40 Prozent der Arbeitskräfte beschäftigt, dieser Sektor mache jedoch nur 15 Prozent des BIP aus:

„Despite rapid, mining-driven economic growth, Mongolia is experiencing persistent unemployment, a widening income gap, and a 30 percent poverty rate. The country’s leaders are now promising to diversify the economy, aiming to create jobs that push more people above the poverty line. […]

Mongolia at present appears to be at high risk of suffering from so-called Dutch Disease, an economic condition in which a nation’s economy becomes overly dependent on the export of natural resources. Mining currently contributes about a third of GDP and accounts for 89.2 percent of the country’s total exports, according to data compiled by Oxford Business Group. But the sector employs only about 4 percent of the entire workforce. Inversely, the traditional agricultural sector – livestock for meat and wool – employs about 40 percent of the workforce and contributes less than 15 percent of GDP, according to the same data.“ (EurasiaNet, 9. August 2013)

In dem bereits angeführten Bericht der UNO-Sonderberichterstatterin über extreme Armut und Menschenrechte vom Mai 2013 wird erwähnt, dass das Viehhüten in der Mongolei 21 Prozent des BIP ausmache und 38 Prozent aller Arbeitskräfte in diesem Bereich beschäftigt seien. Die Arbeitslosigkeit sei weit verbreitet in der Mongolei und für Nomaden und Viehhüter könnten Möglichkeiten zur Umschulung oder Schulung wegen der großen Entfernungen zu den urbanen Zentren begrenzt sein:

„Herders and nomads

Livestock herding in Mongolia accounts for 21 per cent of the GDP and employs 38 per cent of the national workforce. […] Unemployment is widespread, and due to distance from urban centres, opportunities to re-train or develop new skills can be limited.“ (HRC, 30. Mai 2013, S. 10)

In einem Bericht der Weltbank (WB) vom Jänner 2013 zu geschlechtsspezifischen Unterschieden am Arbeitsmarkt wird erläutert, dass es in der Mongolei erhebliche Unterschiede in Bezug auf wirtschaftliche und politische Machtkonstellationen und Entscheidungsprozesse gebe. Im Kontext des Arbeitsmarktes würden geschlechtsspezifische Unterschiede vor allem bei der Art der Arbeit, die Frauen verrichten würden, und der Höhe der Löhne zutage treten. Frauen würden hauptsächlich unbezahlte Arbeit verrichten und seien kaum selbständig oder unternehmerisch tätig. Zudem gebe es eine große berufliche Segregation.

Mongolische Frauen hätten eine viel höhere Bildung als Frauen aus anderen Ländern der Region und auch im Vergleich zu mongolischen Männern. Dennoch gebe es am Arbeitsmarkt beträchtliche Unterschiede zwischen Männern und Frauen was die Beteiligung, Löhne und Berufsrollen anbelange. Es gebe auch nur wenige Frauen in Führungspositionen und im Kreis der Unternehmer. Zudem müssten arbeitende Frauen die meisten Aufgaben im Haushalt und der Kinderbetreuung übernehmen:

„Nevertheless, benchmarking Mongolia against other countries reveals considerable inequalities with respect to economic and political power and decision-making. In the context of labor markets, gender disparities are especially prominent in the type of work women do – mostly unpaid with limited engagement in self-employment/ entrepreneurial activities and with high levels of occupational segregation – and the wages that they are paid. In addition, women also have a limited presence in higher level managerial positions.” (WB, Jänner 2013, S. 5)

„The passage of the Gender Equality Law in 2011 marked a substantial achievement for country that previously lacked any such law and adds to Mongolia’s previous successes in meeting key gender-related Millennium Development Goals (MDGs) on maternal health and child mortality. Mongolian women are also much better educated than their peers in the region, and compared to Mongolian men. However, as this policy note documents, despite these achievements there are considerable differences between men and women in labor markets, in terms of participation, wages and occupational roles. Women also have a limited presence in higher level managerial positions and in entrepreneurial work, and working women also have to shoulder most of the household and care duties compared to men. […]

A range of potential policy actions can be considered, including improving employment outcomes (wages, career progression) for women in the public sector, introducing more friendly parental leave policies that cover both fathers and mothers, improving child care services and introducing affirmative action policies in sectors where women are acutely under-represented such as mining.“ (WB, Jänner 2013, S. 26)

Die Asian Development Bank (ADB) berichtet im August 2011, dass es in der Mongolei weiterhin zu Diskriminierung wegen des Geschlechts komme, insbesondere im Bereich der Arbeit und Anstellung. Frauen würden beständig für gleiche Arbeit weniger Lohn gezahlt bekommen. Selbst Frauen, die als Managerinnen, Spezialistinnen oder Ingenieurinnen tätig seien, würden 19 bis 30 Prozent weniger als das durchschnittliche Gehalt von Männern erhalten. Bei regulären Jobmöglichkeiten herrsche Frauen gegenüber immer noch Voreingenommenheit und diskriminierende Einstellungspraxen, die auf Alter, Geschlecht, Erscheinung und Fähigkeiten basieren würden, würden immer noch vorherrschen:

„Despite the Government’s commitments and efforts, the persistence of gender-based discriminatory practices, weak enforcement of the existing laws and regulations, and women’s limited awareness and knowledge of their rights hinder the full realization of gender quality in Mongolia. Women continue to face gender-based discrimination especially in area of labor and employment with women consistently receiving less pay than men for work of equal value. Even women in high-level positions such as managers, specialists and engineers earn 19-30% less than men on the average. Formal job opportunities remain biased against women and discriminatory hiring practices based on age, sex, appearance and skills remain prevalent.“ (ADB, August 2011)

Informationen zur Rückkehrsituation für eine alleinstehende Frau finden Sie auch in folgender ACCORD-Anfragebeantwortung vom August 2012:

·      ACCORD - Austrian Centre for Country of Origin and Asylum Research and Documentation: Anfragebeantwortung zur Mongolei: Rückkehrsituation für eine alleinstehende Frau, die ein Kind hat und über keine sozialen Anknüpfungspunkte verfügt [a 8109-1], 6. August 2012 (verfügbar auf ecoi.net)

https://www.ecoi.net/local_link/224908/346752_de.html

 

 

 

Quellen: (Zugriff auf alle Quellen am 22. April 2014)

·      ACCORD - Austrian Centre for Country of Origin and Asylum Research and Documentation: Anfragebeantwortung zur Mongolei: Rückkehrsituation für eine alleinstehende Frau, die ein Kind hat und über keine sozialen Anknüpfungspunkte verfügt [a 8109-1], 6. August 2012 (verfügbar auf ecoi.net)

https://www.ecoi.net/local_link/224908/346752_de.html

·      ADB - Asian Development Bank: Enacting the Gender Equality Law in Mongolia – 2011, August 2011

http://www.adb.org/themes/gender/gdcf-case-studies/mongolia-enacting-gender-equality-law

·      EurasiaNet: Mongolia: Ulaanbaatar Wrestles with Dutch Disease Dilemma, 9. August 2013 (verfügbar auf ecoi.net)

https://www.ecoi.net/local_link/255616/380210_de.html

·      HRC - UN Human Rights Council: Report of the Special Rapporteur on extreme poverty and human rights, Magdalena Sepúlveda Carmona; Addendum; Mission to Mongolia (3 to 7 December 2012) [A/HRC/23/36/Add.2], 30. Mai 2013 (verfügbar auf ecoi.net)

http://www.ecoi.net/file_upload/1930_1370444813_a-hrc-23-36-add2-en.pdf

·      In Asia: Mongolian Women Urge Amendments to Domestic Violence Law, 18. Dezember 2013

http://asiafoundation.org/in-asia/2013/12/18/mongolian-women-urge-amendments-to-domestic-violence-law/

·      National Statistical Office of Mongolia: Social and economic situation of Mongolia (As of March 2014), 11. April 2014

http://en.nso.mn/content/114

·      NHRC - National Human Rights Commission of Mongolia: 12th Report On Human Rights And Freedoms In Mongolia, 2013

http://www.mn-nhrc.org/eng/engine/download.php?id=81

·      The Advocates for Human Rights; National Center Against Violence: Implementation of Mongolia’s Domestic Violence Legislation, Jänner 2014

http://www.theadvocatesforhumanrights.org/uploads/mongolia_report_final.pdf

·      USDOS - US Department of State: Country Report on Human Rights Practices 2013 - Mongolia, 27. Februar 2014 (verfügbar auf ecoi.net)

http://www.ecoi.net/local_link/270810/400951_de.html

·      WB - World Bank: Mongolia : Gender Disparities in Labor Markets and Policy Suggestions (Autoren: Khan, Tehmina; Aslam, Monazza), Jänner 2013

https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/16500/775080WP0Box370r0market0of0Mongolia.pdf?sequence=1