Chine : information sur la politique de 2014 sur la réforme du système de hukou et sa mise en œuvre à l’échelle locale; caractéristiques de sécurité et autres caractéristiques matérielles des hukous [certificats de résidence] délivrés en 2013-2014; mesures instaurées pour prévenir la fraude liée aux hukous; information indiquant si les caractéristiques sont normalisées dans l’ensemble du pays

Direction des recherches, Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada, Ottawa

1. Politique de 2014 sur la réforme du système de hukou

Des sources signalent que le Conseil d’État (State Council) de la Chine a annoncé qu’il se proposait de réformer le système de hukou [certificat de résidence] en juillet 2014 (China Policy Institute 2014; China Economic Review 8 sept. 2014; The Diplomat 16 janv. 2015). Des sources précisent que le gouvernement de la Chine s’est fixé la date cible de 2020 pour la mise en œuvre de la politique sur la réforme dans tout le pays (China Daily 18 déc. 2013; Migration Policy Institute 10 déc. 2014). En juillet 2014, The Guardian, un quotidien du Royaume-Uni, a fait état du fait que la réforme vise à faciliter l’installation de 100 millions de travailleurs migrants dans des villes au cours des six prochaines années (31 juill. 2014).

1.1 Suppression de la distinction entre les populations des régions urbaines et celle des régions rurales

Selon l’East Asia Forum, un forum en ligne principalement axé sur l’analyse et la recherche dans la région de l’Asie du Pacifique qui a son siège à l’Université nationale de l’Australie (East Asia Forum s.d.), la nouvelle politique établit [traduction] « un système national unique d’enregistrement des habitants (jumin hukou), qui comprend aussi bien les populations rurales que les populations urbaines » (ibid. 13 janv. 2015). De même, on peut lire dans un document d’orientation publié en 2014 par le China Policy Institute, un groupe de réflexion de l’Université de Nottingham qui favorise la recherche en collaboration ayant pour but de [traduction] « remettre en question les stéréotypes et les idées reçues sur la Chine contemporaine » (China Policy Institute s.d.), que [traduction] « la nouvelle politique établira un système uniforme d’enregistrement des ménages qui ne fait pas de distinction entre le monde "agricole" et le monde "non agricole" », mais qui permet plutôt à « chaque citoyen chinois de posséder un hukou de "résidant" dont l’enregistrement indique son lieu d’origine » (ibid. 2014, 3). Le journal South China Morning Post (SCMP), dont le siège est à Hong Kong, a signalé en juillet 2014 que, [traduction] « [à] partir de maintenant, les citoyens seront simplement désignés comme des "résidants" plutôt que comme des travailleurs "agricoles" ou "non agricoles" » (SCMP 31 juill. 2014).

Toutefois, le SCMP ajoute que les prestations sociales que touchent les citoyens [traduction] « seront encore déterminées en fonction de l’endroit où ils sont enregistrés et, pour les années à venir, les régions rurales verront ces montants demeurer grandement inférieurs à ceux qui sont versés dans les villes » (ibid.). Selon The Guardian, [traduction] « [l]a réforme prévoit des exemptions applicables aux grandes villes » (31 juill. 2014). D’autres sources font également observer que la politique sur la réforme du système de hukou de 2014 encourage les migrants chinois à s’établir dans des villes de petite taille, et que les exigences à remplir si l’on veut s’installer de façon permanente dans une grande région urbaine sont plus rigoureuses (East Asia Forum 13 janv. 2015; Business Spectator 1er août 2014; The Wall Street Journal 4 août 2014). On peut lire dans le document d’orientation du China Policy Institute que

[traduction]

[l]es petites villes (comptant moins de 500 000 habitants) n’appliqueront absolument aucune restriction aux demandes de hukou, alors que les villes de moyenne à très grande taille (de 500 000 à 5 millions d’habitants) appliqueront diverses conditions. Le caractère strict de ces conditions augmente suivant la taille de la ville; parmi celles-ci, mentionnons le type d’emploi et l’ancienneté au travail, le type de logement, la cotisation aux régimes d’assurance sociale urbains et la durée de la résidence (2014, 4).

Selon des sources, les très grandes villes de Chine continueront à appliquer un système de [traduction] « points » qui aura pour effet d’éliminer un nombre considérable de demandeurs de hukou (China Economic Review 8 sept. 2014; The Wall Street Journal 4 août 2014; Business Spectator 1er août 2014). L’East Asia Forum attire l’attention sur le fait que [traduction] « plus le nombre d’habitants d’une ville augmente, plus les autorités de celle-ci peuvent fixer des critères rigoureux régissant l’installation en réduisant la liste des professions admissibles, en accroissant le nombre d’années de résidence requis ou en exigeant des cotisations accrues à l’assurance sociale » (13 janv. 2015). On peut lire dans le Business Spectator, un site Internet de nouvelles du monde des affaires australien (Business Spectator s.d.), que la nouvelle politique [traduction] « a seulement permis de supprimer les barrières qui entravaient l’admission dans les villes de petite et de moyenne taille. Des mégapoles comme Beijing, Shanghai et Guangzhou sont toujours des forteresses impénétrables pour les travailleurs migrants », ce qui signifie qu’il sera « de plus en plus difficile pour les migrants d’obtenir des permis pour habiter en zone urbaine à mesure que la ville grossit » (ibid. 1er août 2014).

1.2 Mise en œuvre à l’échelle locale de la réforme de 2014 liée aux hukous

Dans un rapport sur la réforme du système de hukou, le ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth (Foreign & Commonwealth Office) du Royaume-Uni décrit l’orientation donnée par le Conseil d’État de la Chine en juillet 2014 au sujet des mesures de réforme du système de hukou comme ce qui devrait constituer [traduction] « la première déclaration concrète de l’administration centrale qui fournit aux administrations locales des précisions sur les modalités de la réforme » (R.-U. 15 août 2014).

Cependant, des sources soulignent que les administrations locales décident elles-mêmes de la mise en œuvre de la réforme du système de hukou (China Dialogue 22 oct. 2013; Union européenne juill. 2013). Il est écrit dans un rapport de 2013 publié par la Direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne que [traduction] « [l]es modalités de la réforme varient grandement d’une province à l’autre et d’une municipalité à l’autre parce que la responsabilité du contrôle des hukous a été déléguée aux administrations locales à la fin des années 1990 » (ibid.). Selon le document d’orientation du China Policy Institute, [traduction] « le degré de succès de la mise en œuvre des nouvelles règles à l’échelle locale ne peut être établi clairement, tout particulièrement parce qu’on se contentera d’encourager la conformité à ces règles […] plutôt que de les faire respecter de manière stricte » (2014, 6). The Guardian a écrit que [traduction] « les analystes estiment que l’administration centrale ne peut assurer l’exécution des mesures principales » (31 juill. 2014).

Dans une communication écrite envoyée à la Direction des recherches, un chargé de cours en politique et en développement de la Chine, de l’Institut Lau sur la Chine (Lau China Institute) du King’s College de Londres, a déclaré, à propos de la politique de 2014 sur la réforme, que même si la [traduction] « réforme nationale de 2014 donne une orientation claire à l’échelle du pays », il reste « tout de même […] qu’il incombe aux gouvernements des provinces de déterminer quand et comment ils mettront en œuvre ces changements, et c’est pourquoi la réforme du système de hukou n’avance pas partout au même rythme » (chargé de cours 26 janv. 2015). La même source a expliqué que,

[traduction]

[d]epuis septembre 2014, l’administration centrale a fortement incité les gouvernements des provinces à remplacer les hukous urbains et ruraux par de nouveaux hukous de « résidant » uniformes. Des projets pilotes ont déjà été menés dans certaines provinces depuis 2004 environ et, au total, douze provinces et une région autonome avaient déjà modifié l’enregistrement des hukous avant la réforme de 2014.

[…]

Les provinces du Henan, du Heilongjiang et du Hebei, de même que le Xinjiang, ont déjà aboli la distinction entre les hukous urbains et ruraux. Le Guizhou et le Jiangxi sont censés le faire ce mois-ci (janvier 2015), mais ils obtiendront peut-être des résultats légèrement différents : le Guizhou, par exemple, a proposé d’enregistrer les ménages en les qualifiant de « collectifs » ou de « familiaux », selon l’intermédiaire employé pour faire l’enregistrement (ou bien une organisation comme un employeur, ou bien la famille). Même dans les provinces qui ont déjà aboli la distinction entre les hukous urbains et ruraux, les taux d’adoption de ces changements varient, car les gens peuvent faire convertir leur hukou à un bureau local de sécurité publique lorsqu’ils jugent la situation et le moment appropriés (ibid.).

De même, le quotidien de langue anglaise China Daily faisait état, en novembre 2014, du fait que les provinces du Henan, du Heilongjiang et du Hebei ainsi que la région autonome ouïgoure du Xinjiang avaient aboli la distinction entre les hukous urbains et ruraux et que les provinces du Guizhou et du Jiangxi avaient présenté des ébauches de plans pour la réforme (21 nov. 2014). Le ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth du Royaume-Uni a aussi fait observer que la province du Guangdong avait déjà annoncé sa propre réforme du système de hukou en juin 2014, mais a ajouté que

[traduction]

bien que la réforme de la politique qui a été annoncée réponde à toutes les exigences énoncées dans l’orientation émanant du Conseil de l’État, il est fort probable que son effet soit limité. L’accent est mis sur des mesures qui visent à faciliter l’obtention d’un hukou par des habitants de régions rurales ayant fait des études universitaires (R.-U. 15 août 2014).

Des sources soutiennent que les administrations locales sont réticentes à mettre en œuvre la réforme du système de hukou en raison de fardeaux financiers (Business Spectator 1er août 2014; The Diplomat oct. 2013). Dans un article de 2013 publié par le Diplomat, une revue d’actualités couvrant la région de l’Asie du Pacifique (ibid. s.d.), il est écrit que [traduction] « même si les administrations locales sont responsables d’environ quatre cinquièmes des dépenses, on estime qu’elles ne reçoivent que la moitié de ce montant en impôt […] Pour cette raison, elles sont fortement opposées à la réforme du système de hukou » (ibid. oct. 2013). S’agissant de la politique de 2014 sur la réforme, le Business Spectator signale que, [traduction] « conformément au nouveau système, les villes sont autorisées à fixer leurs propres normes d’admission applicables aux travailleurs migrants suivant le cadre global établi, et nombreuses sont celles qui hésitent à endosser une telle responsabilité additionnelle au chapitre des dépenses » (Business Spectator 1er août 2014). La même source fait également remarquer que [traduction] « [l]es administrations locales doivent aussi assumer en grande partie la responsabilité liée aux dépenses de sécurité sociale […] on comprend donc pourquoi les administrations municipales prennent tout leur temps avant d’admettre en grand nombre entre leurs murs des migrants de régions rurales : elles attendent que des améliorations soient apportées à leur situation fiscale » (ibid.).

2. Caractéristiques matérielles et de sécurité des hukous

Dans une communication écrite envoyée à la Direction des recherches, un responsable à l’ambassade du Canada à Beijing a déclaré que [traduction] « la plupart » des hukous ont « une couverture bordeaux à laquelle sont cousues les pages de couleur bleu pâle » (Canada 30 janv. 2015). La même source a ajouté que

[traduction]

la taille des hukous peut varier légèrement, mais la majorité de ces documents mesurent environ 14 cm de longueur et 10,4 cm de largeur. Les hukous délivrés avant 2006 consistaient en un livret contenant des feuillets mobiles. Depuis 2006, les pages du hukou sont cousues dans le livret. Il y a des cas connus de personnes ayant ajouté des pages ou en ayant enlevé avant de les y recoudre (ibid.).

Parmi les sources qu’elle a consultées dans les délais fixés, la Direction des recherches n’a rien trouvé allant dans le même sens. Un exemple de hukou transmis à la Direction des recherches par un professeur de relations internationales de l’Institut de technologie de Géorgie (Georgia Institute of Technology) est annexé à la présente réponse.

Dans une communication écrite envoyée à la Direction des recherches, un professeur de relations internationales de l’Institut de technologie de Géorgie, qui a publié des travaux de recherche sur le système de hukou de la Chine, a affirmé [traduction] « [qu’]il y a déjà […] des règlements nationaux sur la normalisation des principaux documents liés aux hukous, comme le livret du hukou lui-même et la carte d’identité personnelle, ainsi que les modèles de hukou versés dans les réseaux numériques » (professeur 20 janv. 2015). Toutefois, la même source précise que [traduction] « des variations régionales manifestes sont observées quant à l’apparence (style et couleur de la couverture, par exemple) de certains documents liés aux hukous, comme le permis de résidence et le permis temporaire » (ibid.). Dans une communication écrite envoyée à la Direction des recherches, un chercheur principal du Centre de droit de la Chine (China Law Center) à l’École de droit (Law School) de l’Université Yale, qui a fait des recherches indépendantes sur les hukous, a expliqué que les caractéristiques matérielles et de sécurité des hukous sont normalisées dans tout le pays et que le ministère de la Sécurité publique (Ministry of Public Security) [traduction] « détermine l’aspect standard » des documents (chercheur principal 26 janv. 2015). À l’inverse, le responsable à l’ambassade a déclaré que [traduction] « l’enregistrement des hukous n’est ni centralisé, ni normalisé, ni bien réglementé » (Canada 30 janv. 2015). La même source a cependant ajouté que [traduction] « [l]es hukous ont relativement tous la même apparence et les mêmes caractéristiques de sécurité (la principale étant le timbre). De légères différences peuvent exister entre les provinces, les municipalités et les régions rurales, tout particulièrement si les hukous datent d’un certain nombre d’années » (ibid.).

2.1 Caractéristiques visant à prévenir la fraude liée aux hukous

Au dire du responsable à l’ambassade,

[traduction]

[l]a principale caractéristique antifraude d’un hukou est le timbre […] Il n’y a pas de caractéristique de sécurité faisant appel à l’électronique ou à l’ultraviolet. Les pages qui composent le livret ne sont pas numérotées. La qualité du papier et la police de caractères sont vérifiées à l’examen. Il n’est pas inhabituel de tomber sur des hukous qui ont été modifiés (ibid.).

Une illustration montrant comment détecter les timbres frauduleux apposés dans des hukous, transmise par le responsable à l’ambassade, est annexée à la présente réponse.

Le professeur de relations internationales signale que, depuis 2008, on [traduction] « utilise des technologies antifraude de pointe » pour les hukous, et il précise que les autorités chinoises peuvent vérifier l’authenticité des hukous en se connectant au « réseau national des hukous » et en examinant « divers timbres » apposés dans ces documents (professeur 23 janv. 2015). La même source a fait observer qu’il y a [traduction] « toujours eu de nombreux incidents de toutes sortes concernant la fraude liée aux hukous. Le gouvernement de la République populaire de Chine ne rend pas publiques de données systématiques sur le sujet. Des rapports isolés donnent à penser que de telles fraudes ne sont pas vraiment moins fréquentes [depuis 2008] » (ibid. 20 janv. 2015). Pour obtenir de plus amples renseignements sur les documents frauduleux en Chine, y compris les procédures d’enregistrement du hukou, et de l’information concordant avec celle qui figure ci-dessus, voir la réponse à la demande d’information CHN104579.

2.2 Exécution des mesures antifraude liée à la sécurité des hukous

Parmi les sources qu’elle a consultées dans les délais fixés, la Direction des recherches a trouvé peu d’information sur l’exécution à l’échelle locale de mesures antifraude liées aux hukous. D’après le responsable à l’ambassade, [traduction] « les hukous peuvent être vérifiés auprès du bureau local du Bureau de la sécurité publique (Public Security Bureau - PSB), qui délivre les hukous, mais de nombreux bureaux locaux du PSB vérifient les hukous en personne uniquement » (Canada 30 janv. 2015).

Selon le professeur de relations internationales, [traduction] « tous les ordres de gouvernement en Chine tentent de surveiller et de réduire les cas de fraude [liés aux hukous], mais l’efficacité de ces efforts est limitée et l’éradication de la fraude liée aux hukous demeure beaucoup plus près de l’idéal que de la réalité » (20 janv. 2015). De même, le chargé de cours a déclaré que [traduction] « de nombreux responsables locaux tentent bel et bien de supprimer les hukous frauduleux, mais le degré d’efforts déployés à cette fin varie considérablement d’une région à l’autre et dans le temps » (26 janv. 2015).

Cette réponse a été préparée par la Direction des recherches à l'aide de renseignements puisés dans les sources qui sont à la disposition du public, et auxquelles la Direction des recherches a pu avoir accès dans les délais fixés. Cette réponse n'apporte pas, ni ne prétend apporter, de preuves concluantes quant au fondement d'une demande d'asile. Veuillez trouver ci-dessous les sources consultées pour la réponse à cette demande d'information.

Références

Business Spectator. 1er août 2014. Peter Cai. « The Limitations of China's Hukou Reforms ». [Date de consultation : 13 janv. 2015]

_____. S.d. « About Us ». [Date de consultation : 13 janv. 2015]

Canada. 30 janvier 2015. Ambassade du Canada à Beijing. Communication écrite envoyée à la Direction des recherches par un responsable.

Chargé de cours, Lau China Institute, King's College London. 26 janvier 2015. Communication écrite envoyée à la Direction des recherches.

Chercheur principal, China Law Center, Yale University Law School. 26 janvier 2015. Communication écrite envoyée à la Direction des recherches.

China Daily. 21 novembre 2014. Ma Danning. « Four Regions to Scrap Urban-rural 'Hukou' Distinction ». [Date de consultation : 17 janv. 2015]

_____. 18 décembre 2013. An Baijie. « Hukou Reforms Target 2020: Official ». [Date de consultation : 19 janv. 2015]

China Dialogue. 22 octobre 2013. Kam Wing Chan. « A Road Map for Reforming China's Hukou System ». [Date de consultation : 16 janv. 2015]

China Economic Review. 8 septembre 2014. « Hukou Reform: Beijing Abolishes 'Agricultural' Residence Class, but Rural-Urban Split Remains ». [Date de consultation : 13 janv. 2015]

China Policy Institute, University of Nottingham. 2014. Charlotte Goodburn. The End of the Hukou System? Not Yet. Document d’orientation no 2. [Date de consultation : 13 janv. 2015]

_____. S.d. « About the Institute ». [Date de consultation : 13 janv. 2015]

The Diplomat. 16 janvier 2015. Gaurav Daga. « Reforming China's Migration Barriers ». [Date de consultation : 16 janv. 2015]

_____. 11 octobre 2013. John Marshall. « China: Urbanization and Hukou Reform ». [Date de consultation : 13 janv. 2015]

_____. S.d. « About Us ». [Date de consultation : 29 janv. 2015]

East Asia Forum. 13 janvier 2015. Anu Bingqin Li. « China's Hukou Reform a Small Step in the Right Direction ». [Date de consultation : 13 janv. 2015]

_____. S.d. « About ». [Date de consultation : 13 janv. 2015]

The Guardian. 31 juillet 2014. Tania Branigan. « China Reforms Hukou System to Improve Migrant Workers' Rights ». [Date de consultation : 17 juin 2015]

The Migration Policy Insitute. 10 décembre 2014. Victoria Rietig. « Top 10 of 2014- Issue #10: Migration with Chinese Characteristics: Hukou Reform and Elite Emigration ». [Date de consultation : 30 janv. 2015]

Professeur de relations internationales, Georgia Institute of Technology. 23 janvier 2015. Communication écrite envoyée à la Direction des recherches.

_____. 20 janvier 2015. Communication écrite envoyée à la Direction des recherches.

Royaume-Uni (R.-U.). 15 août 2014. Foreign & Commonwealth Office. China: Central Government Vision on Hukou Reform. [Date de consultation : 19 janv. 2015]

South China Morning Post (SCMP). 31 juillet 2014. Mandy Zuo. « China Scraps Urban-rural Distinction in 'Hukou' Registration System ». [Date de consultation : 19 juin 2015]

Union européenne. Juillet 2013. Commission européenne, Direction générale des affaires économiques et financières. A. Melander et K. Pelikanova. « Reform of the Hukou System: A Litmus Test of the New Leadership ». ECFIN Economic Brief. No 26. [Date de consultation : 16 janv. 2015]

The Wall Street Journal. 4 août 2014. Richard Silk. « China's Hukou Reform Plan Starts to Take Shape ». [Date de consultation : 19 janv. 2015]

Autres sources consultées

Sources orales : Chine – ambassade à Ottawa; professeur d’administration des affaires, Harvard Business School; professeur d’économie, University of Buffalo; professeur de politique et de relations internationales, University of Auckland; professeur de politique, Goldsmith's University of London; professeur de science politique et de relations internationales, Victoria University of Wellington; professeur de sciences politiques, Université McGill; professeur de sciences politiques, University of Chicago.

Sites Internet, y compris : Agence de presse Xinhua; Amnesty International; Asian Legal Information Institute; Association of American Geographers; Austrian Centre for Country of Origin and Asylum Research and Documentation; Bloomberg Businessweek; British Broadcasting Corporation; Brookings Institution; Canada – ambassade en Chine; Carnegie Endowment for International Peace; China Law Blog; Chinalawinfo; Chine – Public Security Bureau; Dui Hua Foundation; ecoi.net; The Economist; États-Unis – Congressional-Executive Commission on China, Department of State; Eurasian Geography and Economics; Factiva; Freedom House; Fujian Provincial Public Security Department; Guangdong Provincial Public Security Department; The Heritage Foundation; Human Rights Watch; Irlande – Refugee Documentation Centre; Keesing's Documentchecker; Nations Unies – Banque mondiale, Conseil économique et social, Refworld; The Paulson Institute; Pkulaw.cn; Quartz; Radio Free Asia; Reuters; Royaume-Uni – Home Office; University of Washington – Perspectives; Woodrow Wilson International Center for Scholars.

Documents annexés

1. Chine. S.d. « Example of Hukou Document ». Document envoyé à la Direction des recherches par un professeur du Georgia Institute of Technology, 20 janvier 2015.

2. Canada. S.d. « Hukou Stamps ». Document envoyé à la Direction des recherches par un responsable à l’ambassade du Canada à Beijing, 30 janvier 2015.